我国现阶段公共危机管理存在的问题及完善

  目前,我国正处在公共危机事件的多发时期,国家是否具备现代意义上的危机管理能力,能否应对危机,不仅关系到国家安全和社会稳定,更关系到人民的生命财产安全,还将对整个经济社会发展产生广泛而持续的影响。美国前国防部长罗伯特曾说:“今后的战争可能不复存在,取而代之的将是公共危机管理” 。那么究竟什么是公共危机管理呢?

  公共危机管理,也称政府危机管理,是指政府针对公共危机事件的管理,是解决政府对外交往和对内管理中处于危险和困难境地的问题。即政府在公共危机事件产生、发展过程中,为减少、消除危机的危害,根据危机管理计划和程序而对危机直接采取的对策及管理活动 。

  一、加强公共危机管理的必要性和紧迫性

  随着全球化、城市化、信息化、高科技化进程的不断加快和深入,公共危机由非常态变成了社会生活的常态。近年来,我国危机事件频频发生。雪灾、地震以及最近的甲型H1N1流感病例,这些危机事件再一次地挑战我国政府处理危机的能力,因此加强公共危机管理已迫在眉捷。

  (一)社会高度依存致使危机增多

  随着市场化、信息化、城市化进程的深人和发展,现代社会的相互依存度越来越高,关联性越来越强。从系统论的角度来说,系统越复杂可靠性就越差,诱发危机的渠道会更多,危机蔓延的可能性和蝴蝶效应也就更严重。像2003年的SARS疫情,一开始不过是一种传染性疾病,但是很快波及到政治、经济、文化、外交等多个领域,出现多米诺骨牌效应,区域性危机很快会发展成全面性危机。

  (二)全球化加速危机蔓延

  全球已经形成一个十分敏感的共振系统,任何一国范围内的政治、经济与社会性危机都可能波及到其他国家。任何一种危机都可能是国际性的危机,像疯牛病起于英国、席卷欧洲,波及世界;美国911事件使全球股市应声下跌 。同样,任何国际性的危机在某种意义上又都可能是本地的危机。从某种意义说全球化、国际化加速危机的传播,增加了危机控制的难度。

  (三)城市化进程加快,都市生态更加脆弱

  城市是现代文明的载体,城市在提供给我们物质和精神文明的同时,又使我们遭受危机危害的可能性和危险性越来越大。城市具有人口大规模聚集和流动的特点这有利于经济的发展和就业机会的创造,但一旦发生疫情等突如其来的灾难,其危害程度也大大提高 。

  (四)社会压力增加引起更多危机

  社会压力增加引起危机的可能性增加随着社会竞争机制的不断深人,人们在伦理道德、价

  值观念、行为方式、人际关系等领域的冲突和压力越来越大,心理受挫的机率增高,心理障碍

  者越来越多。巨大的社会压力和冲突成为导致一些人反社会、反人类行为产生的一个重要因素。

  (五)政府管理不完善导致危机加剧

  有关学者提出我国已开始进入危机社会或风险社会,大规模公共安全事故、工人失业、农村骚乱、治安恶化等一系列社会问题相继出现。这种危机包括农村的社会危机和城市的社会危机。工业化、城市化的结果虽然对农民及其后代有益,但推进的过程有时是痛苦的。随着城市化进程的加快,农民的贫困、失地和失地后的社会保障、就业出路等问题都可能 成为影响社会稳定的隐患。

  总之,现代社会危机无处不在,加强危机管理刻不容缓。政府作为社会公共管理机构,必须承担起管理和应对危机的主体责任,应对危机的能力应成为衡量政府管理水平的一项重要指标。

  二、我国现阶段公共危机管理中存在的问题

  多年来,我国政府经受了各种各样灾难和危机的考验,并且在公共危机管理方面积累了丰富的经验,但实事求是地分析,我国政府的公共危机管理与公民的期望还有较大的差距。我国政府公共危机管理体制和机制尚不尽完善,政府和整个社会的危机管理能力尚有待提高。2003年爆发的“非典”给中国政府上了重要的一课,使得政府认识到在我们在危机管理方面的许多弊端和缺陷。主要体现在以下几个方面:

  (一)危机意识差

  由于长期以来我国基本上保持着和平稳定的发展势头,各级政府部门将主要精力集中于经济建设,忽视了危机意识的培养,缺乏敏锐的危机判断能力。而当前面临的危机越来越多的是非典型性危机,由于公共危机意识淡漠,危机出现时就会措施无力,政府和公众都会存在侥幸心理。公众的侥幸心理一旦被摧毁,由于缺少相应的思想准备,便会变得极度恐慌,这种恐慌引发的破坏性后果往往比危机本身更办严重。

  (二)缺乏有效沟通协调机制

  公共危机管理最大的特点之一是其不确定性和环境的复杂性,完善的信息管理对危机的预防、准备和危机的回应和重建至关重要 。信息资源管理的好坏,实际上决定了政府反应能力的高低。在很多情况下,公共危机的处理需要社会各个部门通力协作、积极配合。虽然我国在一些领域设立了专业的公共危机检测和预警机构,但由于我国政府各职能部门间条块分割,权责不明确,社会各部门在面对公共危机时还不能有机结合、团结协作,缺乏有效的内部协调机制,造成公共危机应对效率低下。

  (三)法律保障体系不完善

  在危机处理过程中,经常会听到这样的说法:“危机时刻一切以应对危机为要,权力可以无限授予,公民应以大局为重,公民权利应让位于危机管理”等。这些说法看似合情合理,实际说明了危机管理中的法制的缺失。针对政府公共危机管理突发事件的法律少之又少,法律依据的缺乏使应急预案的编制不具备法律的强制效应,也使事件的预防和事后责任的追究显得颇为棘手 。依法行政是政府实施有效管理的保证,无论是在正常状态下,还是在危机状态下,政府行为法制化依法行政都应是政府实施有效治理的基本原则。

  (四)缺乏常规性危机管理部门

  危机管理机构需要很强的专业性,必须把懂得危机管理的人员组成专业机构固定下来,持续累积信息和经验。这样在危机爆发时,训练有素的危机管理机构有利于政府作出正确的反应,使危机刚出现时,及时控制。然而我国危机管理部门存在以下几点的问题:

  1.各部门各自处理分管领域的应急事务,管理体系是割裂的,没有一个综合的应急协调指挥中心和危机管理体系。综合性的危机发生时,各种应急管理资源难以有效地协调和调度,各部门出现互相等待、推诿,部门的掣肘浪费了很多时间 。SARS危机开始处理时就暴露了这个问题。

  2.我国的危机管理仍然是运动式而非制度化的。当危机爆发时,临时成立一个班子,采用政治动员方式搞人海战术,而且强调不惜一切代价,在短期内控制危机。

  3.过分集权。由中央集中统一指挥突发事件的应急工作,地方予以配合。从国际上看,应急事务一般都是由当地政府直接处理处理不了时才请上级政府提供支持,应急指挥调度由当地政府负责,不是责任上交②。应坚持属地分级管理原则,使各级地方政府主动地负起应急管理责任,建立以块为主、条块结合的政府应急管理体系框架。

  (五)缺乏财政资源支持

  应对危机一方面要靠机制,另一方面要靠物质。对付任何危机没有充足的物质支援都是不可能的。我国目前的危机资源配置存在资源配置方式严重滞后和缺乏科学的资源管理机制的问题。出现一次突发事故,有关部门才会成立一个临时性的管理委员会,然后再紧急拨款。没有把危机管理的预算纳入政府的预算体系之中,也缺乏必要的专项基金应对危机。往往到了不得不而为之的时候,才不惜一些代价地突击准备 。在资源配置中,政府往往把资源更多地配置到最吸引公众和媒体关注的领域上。仅仅把有限的资源放在曝光率最高的这一部分事故的处理上,看起来是解决了事故问题,但实际上会带来更大的问题。

  三、国外公共危机管理的基本经验

  近年来,我国危机事件频发。雪灾、地震以及最近的甲型H1N1流感病例,这些危机事件再一次地挑战政府处理危机的能力。在应对公共危机方面,许多发达国家都组建了较为健全

  的危机管理体系。研究国外的政府危机管理的体系,吸取他们的成功经验,对我国危机管理体系的建设无疑具有重要的借鉴意义。

  (一)培养和提高公民的危机意识与抗危机能力

  在国外,为了提高公民的危机意识和对抗危机的能力,许多国家都重视全民的危机管理教育、应对灾难的培训和实地演习等素质教育。以反恐怖危机事件为例,在以色列,学者们在大学课堂里讲授政治学意义上的恐怖主义范畴和特性等方面的课程,并且课堂向社会各界人士开放。学校教育还开设有关在恐怖事件发生后如何进行救护方面的课程。讲授如包扎、 人工呼吸等急救知识,并现场作示范演习。学校中的反恐专家也经常应邀到社会各部门介绍反恐方面的知识。在美国,城市的反恐怖活动训练中。政府主要帮助训练反恐怖特别行动队、警察、医疗救护人员,并进行多种模拟练 。总的来说,通过广泛的教育和培训,许多国家收到了动员群众、群策群力地进行反恐斗争的效果,使反恐深入人心。成为一项全民的事业。

  (二)责任共担的参与机制

  西方国家在公共危机管理中,不仅政府积极参与,而且公众也通过组织介入管理,形成政府、非政府组织、公众责任共担的公共危机管理机制。美国危机管理主体由FEMA( 联邦应急管理局)、联邦部会、州政府、地方志愿义务组织、民间团体、私人企业等组成,政府将它们之间的联合列入危机计划。FEMA强调全民的参与。在个人层面,FEMA特别强调加强灾难的认识, 提供基本应变常识、协助设计家庭应变计划、购买合适的保险(洪水、地震等),并呼吁灾变时对老弱病残的协助等;在社会层面,建立了完善的募捐系统,让有心投入救灾赈灾的社会各阶层人士可以方便地找到,以有效汇集救灾资源,并将赈灾物资及时送到灾民手中,同时对救助物资做最有效的统筹分配。比如,纽约市的危机管理计划中专门有社区准备。日本东京市政府则特别重视建立与民众的伙伴关系,社区有自己的消防组织,发生火灾时,普通居民就成了消防员。而社区内基本的消防器材由政府提供。如今,东京已形成了政府、私人企业、非政府组织、非营利团体、志愿者相互合作的体系,它与媒体协会、医师会、建筑协会、 快餐食品工业协会等民间团体一起构筑了一张都市安全网 。

  (三)充分的财政资金保障

  西方一些发达国家比较重视加强对危机管理的财政资金保障。如日本每年的防灾预算占国民收入的5%左右。美国每年反恐怖支出耗资巨大,仅 1996—2000年间支出的反恐资金达到近4 0亿美元,充足的财力保证了美国在“9.11”后能迅速摆脱危机阴影恢复正常秩序。美国的议会严格控制着中央财政预算,并以法律的形式规定了危机管理的专项资金。美国的国土资源部有专门的帐号把联邦应急管理局和其他机构整合成一个新的财务系统,以确保危机管理的资金充裕。国际上一些城市,如芝加哥、纽约、洛杉矶、伦敦等也都在城市的预算中留足了充分的应急资金。

  (四)透明的信息沟通机制

  让公众知道危机的真相是西方发达国家处理危机的一个共同点。法律规定政府有责任向媒体公布危机真相,而媒体也有义务向公众传递准确的信息。媒体有独立的权力参与危机管

  理的整个进程,并就某些公众的问题作进一步的调查。比如,英国政府规定国家卫生服务体系(NHS)在紧急情况下必须重视新闻媒体的作用,以便在发生导致人身伤亡的重大事件时能够准确及时地向公众传达灾难信息,避免信息混乱、错误、拖延等造成社会恐慌,稳定公众情绪 。政府通过媒体及时地与公众沟通告知真相,一方面可以提高公信力,增强公众对政府应对危机的信心;另一方面可以稳定军心获得公众支持,使公众参与到公共危机管理当中,从而提高公共危机管理的效率。

  四、解决措施

  凡事预则立,不预则废。在借鉴国外公共危机管理的基础上,根据我国国情,政府应该树立未雨绸缪的意识,及早发现危机的端倪,防范未然。

  (一)危机来临之前的预防措施

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